加快民航基础设施建设
推进民航强国发展战略
中国民用航空局局长 冯正霖
“十三五”时期，是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是实现从民航大国向民航强国跨越的关键时期。全行业要聚焦民航强国战略目标，围绕加快推进民航基础设施建设这个主题，凝聚共识，汇聚力量，共促发展。
一、深刻把握民航基础设施建设方面存在的突出矛盾
党中央、国务院、中央军委和各级人民政府都高度重视民航基础设施建设，一些重大的民航基础设施建设项目都是中央拍板决策的。2012年国务院出台《关于促进民航业发展的若干意见》，2016年印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，都对民航基础设施建设提出了明确要求。按照党中央和国务院的战略部署，在国家发改委、财政部等有关国家部委和军委联参、空军以及地方各级人民政府的大力支持下，民航广大干部职工积极作为，主动作为，《关于促进民航业发展的若干意见》出台五年来，特别是进入“十三五”时期，民航基础设施建设明显加快。但是，由于受行业内外诸多因素影响，民航基础设施建设领域仍然存在比较突出的矛盾。对当前我国民航基础设施建设的总体态势，可以概括为两句话：一是基础设施建设对民航快速发展的贡献率不断增强；二是基础设施建设对民航可持续发展的约束尚未得到有效缓解。
（一）民航基础设施建设对行业发展的贡献率不断增强
五年来，民航基础设施建设取得显著成效。投资总量不断加大，五年累计完成固定资产投资7555亿元，其中工程建设直接投资3714亿元。机场建设稳步推进，共实施运输机场新建工程53个、迁建工程14个、改扩建工程90个，新增跑道48条、航站楼面积467万平方米、停机位971个。截至今年7月底，我国民航运输机场数量达到225个，通用机场310个。空管设施明显改善，累计完成空管系统投资132亿元，共实施终端管制中心、区域管制中心等各类空管系统建设项目418个，新增管制扇区111个，新增各类通导监视设备1430余台套；各类空中交通管制扇区达344个，不重复航线里程达634.8万公里。综合保障能力显著提高，航油储备能力达500万立方米，新增综合交通枢纽11个，共实施除冰雪、消防、应急救援、安检设施、节能减排等各类安全和新技术专项改造工程385个。基础设施科技含量逐步提高，大力推广ADS-B、GLS、PBN、HUD、北斗导航等新技术应用，全国所有航路航线实现PBN运行。
作为国民经济社会发展的战略性产业，民航生产运行、健康发展必须依靠基础设施的强有力支撑，否则就会成为“无米之炊”。近五年来，我国民航运输总周转量、旅客运输量、货邮运输量年均分别增长12.1%、11.2%和5.2%，航班量持续保持10%左右的增速。目前,我国民航旅客周转量在综合交通运输体系中的比重已达28.2%，民航运输规模连续12年稳居世界第二。没有民航基础设施的有力保障，取得这样的成绩是无法想象的，可以说基础设施建设为行业保持快速发展作出了不可或缺的重要贡献。
（二）基础设施建设对民航可持续发展的约束尚未得到有效缓解
尽管成绩不小，但我们必须清醒看到，民航基础设施建设水平离行业持续健康发展、平稳安全运行、服务品质提升的需求仍有很大的差距，突出表现为“三个矛盾”：
一是发展的旺盛需求与基础设施建设相对滞后的矛盾。从固定资产投资增长率来看，近五年，我国民航运输发展增速高于同期国民经济发展速度，但全行业年均固定资产投资增长率仅为2.3%，明显低于民航运输规模的增速，也低于全社会固定资产投资12.8%的年均增长率，更是远低于交通运输业固定资产投资16.1%的年均增长率。从机场基础设施保障能力来看，2016年，美国商业航空旅客运输量为9.28亿人次，拥有民用商业机场540多个，其中130个枢纽机场平均拥有跑道两条以上；同期，我国完成的民航旅客运输量为4.88亿人次，颁证机场218个，拥有两条以上跑道的机场仅14个。我国民航旅客运输量为美国的52.59%，但机场密度不足美国的四成，生产运行保障压力明显高于美国，特别是在我国吞吐量排名前50位的机场中，有近30个机场处于饱和状态。在今年的民航工作会议上，我们分析民航强国应具备八个基本特征，其中“具有布局功能合理的国际航空枢纽及国内机场网络”是一个重要特征，从我国机场网络布局的现状来看，还需要我们进一步加大机场建设力度。从空管运行保障能力来看，目前我国日均运行1.4万多个航班，高峰期达到1.6万多班，但是，空管基础设施建设明显滞后，航班运行需求与空管保障能力之间的矛盾日益突出。以空管雷达建设为例，空管雷达是保障飞行安全、提高空域利用效率的重要基础设施，目前，美国FAA有1000余部雷达为其提供全空域监视服务，而我国空管系统现有运行的雷达台站仅110多座，雷达设备仅140余套，即使在我国东部发达地区，部分机场进近区域仍然存在雷达盲区，西部地区中低空尚未实现雷达连续覆盖，新疆大部分区域甚至还没有雷达覆盖，部分地区雷达还面临服役时间较长，需要更新改造的问题。“十三五”期间，我国航空运输仍将保持较快增长速度，若不能尽快扭转基础设施建设滞后的被动局面，长期紧贴保障能力的“天花板”运行，必将影响民航服务品质的提升，甚至引发诸多安全风险。
二是行业运行系统性要求强与基础设施建设协调性不够的矛盾。航空运输是一个系统性、协作性要求很强的行业，需要航空公司、机场、空管、油料等各运行主体和保障单位密切配合，通力协作，反映到基础设施建设领域就是要做到规划建设同步、建设标准相容、系统配置衔接，任何一个环节的基础设施建设存在短板、拖了后腿，都会影响整个系统的正常、高效、顺畅运行。但当前，我国民航基础设施建设协调性不足的问题比较突出。如，空管工程与机场主体工程建设进度往往不同步。机场主体工程由于项目建设前期工作要求高、影响力大，受到各方高度重视，在审批程序、资金来源、地方政府支持等方面占有多重有利因素，居于机场建设的主导地位，工程进度一般能够得到保证；但空管工程往往受多种因素制约，导致进度落后，预算执行率较低，近两年虽有所好转，但整体执行率仍不高。以成都双流机场第二条跑道空管工程为例，当初机场工程在地方政府的全力推动和支持下，进度较快，而空管工程场外导航台的规划、征地等手续因没有纳入机场工程，导致建设进度滞后，间接影响了机场的整体运行，这种情况在全国空管工程建设中具有普遍性。再如，即使在空管系统内部，也存在因基础设施建设协调性不够，导致空管运行效率无法有效提升的问题。在有些地区，因相邻机场或区域的基础设施建设标准不同步，有的采用雷达管制，有的采用程序管制，由于两者在间隔标准等方面存在不同（雷达管制下，两架飞机的最小间隔只需要10公里；程序管制下，两架飞机则至少需要10分钟的纵向间隔，换算成距离，相当于150公里左右的间隔），这就导致部分节点或区域成为空中通行的“肠梗阻”，从而影响了整个区域的空域容量、运行效率以及航班保障能力的提升。此外，随着行业发展规模的不断扩大，民航运行体系的复杂性进一步增强，各子系统之间的相互影响更加突出，对行业发展协调性的要求越来越高，如空管的CDM协同决策系统、机场的A-CDM协同放行系统，在整合资源、提高航班正常率以及系统整体运行效率等方面都具有积极作用，但由于在基础设施规划、建设、标准等方面的不同步、不兼容等问题，导致系统之间协调性不够、联动性不强，前一段时间，因受天气等原因影响，航班正常率比较低，CDM跳变现象严重，其中一个主要原因就是各方的协调性不够，影响了系统的整体效能，也导致基础设施建设的投资效益和运行效率大打折扣。
三是民航服务质量提升的要求与基础设施建设在规划设计等方面前瞻性和创新能力不强的矛盾。真情服务是民航必须坚守的三条底线之一，提升民航服务品质是我们的重要任务，是践行“发展为了人民”理念的本质要求。民航基础设施的软硬件规划、设计、建设水平，直接影响人民群众对民航真情服务的获得感。当前，我国民航基础设施建设在规划设计方面存在一些短板。不少大型机场的规划缺乏前瞻性，对运量增长的分析评估不足，加之机场建设周期较长，有的机场建成不到两年，就达到了项目建设目标年的吞吐量，从而不得不实施改扩建工程；一些机场建设项目设计不合理，存在先天不足，有塔台视野被遮蔽的，有机坪进出口过于狭窄的，有滑行道、联络道数量不足的，有近机位比例偏低的，机场投入运行后暴露出诸多问题。比如，以机场跑滑系统设计为例，首都机场T1、T2航站楼与北侧远机位之间隔着三条联络滑行道，浦东机场T1、T2航站楼与南侧远机位之间隔着两条联络滑行道，且都没有设置服务车辆下穿滑行道的地下通道，成为影响机场安全、高效运行的重要因素。再如，以跑道构型设计为例，近距跑道虽然具有布局紧凑、土地利用率高等优点，但在运行上也存在明显局限性，由于近距跑道的相互影响，各跑道往往不能达到单条独立运行跑道的容量。在机场规划设计中，必须综合考虑机场的长远发展、运行特点以及实际需求等因素，研究设计适宜的机场跑道构型，而不仅仅是照搬国外经验，照抄标准图纸，这就要求我们的规划设计人员必须具备创新意识，要“设计作品”，而不是“复制产品”。又如，以航站楼方案设计为例，成功的航站楼设计应该充分体现人性化服务、功能优先、效率优先的理念，注重空间体验、流程组织、中转效率、交通换乘和商业服务的协同发展，候机楼设计方案的选择，应当以有利于提升机场、空管、航空公司等部门的协同运行效率为目标，以更好满足旅客出行需求为出发点。但国内有一些航站楼的设计方案往往将关注的重点，放在了追求建筑物外观的“高大上”或“奇特异”上，而忽视了候机楼的真正“内涵”，本末倒置，往往导致旅客耗费大量时间在机场内奔波，高能耗致使机场运行成本居高不下，应急处置更难以做到迅速精准有效。这种只注重管理者的要求、仅从业主角度设计的机场等基础设施，怎可能更好的满足旅客需求？更何谈民航真情服务？此外，一些机场还存在“买得起马，配不起鞍”的现象，对于机场基础设施建设工程的传统项目，特别是在建筑物的装修装饰上，舍得花大钱，但对于能够有效提升机场安全水平、运行效率的新技术应用等项目，却不纳入工程项目建设，舍不得投资。
上述“三个突出矛盾”，是当前民航基础设施建设存在的主要问题，也是必须研究解决的突出短板。只有加快解决这些问题，着力补齐民航基础设施建设中的突出短板，才能真正践行“三条底线”，才能不负重托，不辱使命，不断增强行业发展后劲。
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